Encargos: o caminho da ineficiência

Um dos temas mais debatidos neste primeiro semestre de 2010 é o aumento expressivo dos encargos setoriais pagos pelos consumidores de energia elétrica, especialmente em relação ao impacto causado pela Lei 12.111/2009 sobre os valores da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC). Os grandes consumidores reclamam do efeito negativo sobre a competitividade internacional da nossa indústria, e do fato de que as nossas tarifas de energia estão entre as mais altas do mundo. Já as distribuidoras de energia se preocupam com a capacidade de pagamento de seus consumidores e o risco de inadimplência. Ou seja, a discussão recente sobre os encargos gira em torno da CCC e das consequências externas ao setor elétrico.

Há, contudo, outras questões para preocupação em relação a este tema, e que constituem o foco deste artigo. A primeira questão - é necessário ressaltar - é que o “espetáculo do crescimento” dos encargos nos próximos anos não estará limitado à CCC. Embora esta seja, sem dúvida, a maior componente dos encargos setoriais, com um aumento definido de 41% de 2009 para 2010, outros fatores, como a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE), o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas (Proinfa), o Encargo de Energia de Reserva (EER) e o Encargo de Segurança Energética (ESE), apresentam valores elevados e em alto crescimento.

A CDE tem por finalidades principais propiciar a competitividade do carvão mineral nacional, promover a universalização do serviço de energia elétrica e garantir recursos para a subvenção econômica aos consumidores da Subclasse Residencial Baixa Renda. A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) definiu para a CDE o valor de R$ 2,96 bilhões em 2010 e uma projeção de crescimento de 5% ao ano, de modo a atingir R$ 3,43 bilhões em 2013. Entretanto, desde 2003, ano de sua implantação, o valor da CDE triplicou.

O Proinfa começou em 2006, tendo atingido R$1,81 bilhão em 2010, isto é, um pouco mais do que o dobro dos R$895 milhões cobrados em 2008. Como ainda há usinas do Proinfa em implantação, e pelo fato de o programa remunerar a energia produzida acima dos volumes previstos, é de se esperar que o valor anual do Proinfa apresente crescimento significativo nos próximos anos, atingindo valor anual entre R$2,5 e R$3 bilhões.

Recolhidos pelas distribuidoras à Eletrobras, a CCC, a CDE e o Proinfa são cobrados agregadamente dos consumidores ao nível de R$35/MWh nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e R$24/MWh na região Nordeste. Esses níveis foram autorizados pela Aneel nos reajustes de 2010 e, com exceção da Ampla, representam aumentos entre 53% e 71% em relação a 2009.

Além desses encargos, o EER e o ESE também são cobrados dos consumidores, porém a coordenação é da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE), e não da Eletrobrás. O ESE depende da projeção anual do nível de armazenamento dos reservatórios hidrelétricos, e tem a finalidade de pagar o custo de geração térmica acionada para preservar o volume armazenado, e minimizar o risco de escassez energética. Estabelecido no final de 2007, atingiu cerca de R$2,27 bilhões em 2008, devido ao atraso no início do período chuvoso, reduzindo para R$234 milhões em 2009, que foi um ano atipicamente favorável em termos de hidrologia. Para 2010, a hidrologia tem estado próxima da média histórica, e por isso foi determinado e iniciado em junho o despacho térmico. A análise dos critérios de decisão para acionamento do despacho de segurança energética faz com que seja razoável esperar que o ESE total em anos de hidrologia média seja de, no mínimo, R$1 bilhão.

O EER, que paga a energia produzida por usinas de fontes renováveis especificamente contratadas a longo prazo para apoiar a preservação dos volumes armazenados nos reservatórios, teve sua cobrança iniciada em 2009, com R$31 milhões, e para 2010 o total atualizado a ser pago monta a R$488 milhões. A projeção atualizada do valor total a ser pago em 2013 aponta para um total de R$1,79 bilhão, sem contar o leilão a ser realizado em agosto próximo. Supondo que o próximo leilão de reserva obtenha resultados idênticos aos do leilão anterior em termos de montante de energia comercializado e de preço médio, o valor de 2013 será da ordem de R$2,77 bilhões, o que representará um aumento de 467% sobre o valor de 2010. O valor anual do EER crescerá na medida da realização de novos leilões de reserva, fazendo que possa se tornar, dentro de alguns anos, no maior de todos os encargos, superando a CCC e a CDE.

Todos esses novos encargos, e os valores elevados que rapidamente atingirão, levarão o valor total a níveis antes considerados impensáveis. Valores totais (cobrados na tarifa de energia mais os valores cobrados na CCEE) na casa de R$60 ou R$70 por MWh não estão longe de se tornar realidade. São níveis tão altos que equivalem a até 80% dos preços da energia comercializada em leilões como Santo Antônio, Jirau, ou os leilões de energia existente.

Como os encargos são itens de custo que não compõem o preço da energia comercializada entre os agentes do setor, seja no ambiente regulado ou no ambiente livre, ter-se-á um quadro onde o crescimento vertiginoso dos encargos fará com que mais de um terço do custo total da energia elétrica não esteja no preço. O Brasil terá na energia elétrica um produto sui generis, em que seu preço estará muito longe de refletir o sinal econômico para a expansão da oferta, tampouco o próprio balanço entre oferta e demanda de energia. Em outras palavras, a distorção no valor dos encargos imporá ao setor elétrico uma ineficiência que será insustentável no longo prazo.

A segunda questão cuida exatamente de discutir os efeitos que essa distorção criará dentro da cadeia de valor do setor elétrico. Basicamente, se procura identificar como o consumidor, em particular o consumidor livre, reagirá a tal contexto.

Entende-se que, diante dessa explosão no custo de energia, o consumidor, no afã de manter sua competitividade, buscará compensar o crescimento dos encargos por meio da redução nos preços da energia contratada no ACL. Seja via renegociação de contratos existentes, seja nas novas contratações de longo prazo, o consumidor não aceitará preços próximos ao custo marginal real da expansão, como deseja o vendedor. E como existem dois encargos (EER e ESE) que, na prática, “anestesiam” o Preço de Liquidações de Diferenças (PLD) de modo que este sempre seja percebido como baixo, o consumidor sempre terá a sensação de que não há sentido em pagar preços muito maiores do que o PLD. Tal percepção ajudará a “segurar” os preços e fazer com que os consumidores prefiram contratos de menor duração, que têm preços próximos às projeções de PLD desenvolvidas pelo mercado.

Com isso, a busca pelo MME da modicidade na tarifa dos consumidores cativos, alicerçada em preços baixos na energia existente, preços “médios” na energia nova hidráulica e preços “altos” (próximos ao custo marginal real de expansão) na energia nova das demais fontes, vai se tornar bem mais difícil. Perderá a eficácia a estratégia do MME para leiloar grandes usinas hidrelétricas, de destinar parcela da energia ao mercado livre, forçando um preço-teto baixo para que os consumidores livres subsidiem os consumidores cativos. Como os consumidores livres não vão aceitar os preços e prazos oferecidos pelos investidores dessas usinas, estes perderão o interesse no investimento, por inviabilidade de retorno satisfatório.

Para manter o interesse dos investidores nas grandes usinas, será necessário alterar a estratégia, aumentando os preços-teto ou recorrendo a outros incentivos externos ao setor elétrico, a exemplo do que foi feito com Belo Monte. Haverá problemas também nos preços-teto da energia existente, pois se os geradores procuravam compensar os baixos preços dos leilões do MME comercializando energia no mercado livre a preços melhores, tal alternativa não trará mais os resultados de antes, afetando a rentabilidade do negócio de geração, desestimulando novos investimentos.

Em resumo: a explosão dos encargos levará à inibição da expansão em grande escala. Ter-se-á um mercado em que não valerá a pena investir na expansão da oferta, e a raiz deste problema estará na alocação ineficiente e não transparente dos custos da energia para o comprador final.

Sugerem-se duas medidas que, se não eliminam a distorção, ajudam bastante a mitigar o problema. A primeira, ainda que aparentemente antipática aos geradores, será benéfica a eles no longo prazo. Trata-se da eliminação do ESE, mas não do despacho por razões de segurança energética. Ao invés de se cobrir os custos via encargo, estes devem ser cobertos via inclusão das usinas despachadas na ordem de mérito econômico da formação do PLD, de modo que os custos sejam pagos por aqueles agentes que estiverem expostos no mercado de curto prazo da CCEE. Esta medida trará três benefícios importantes: elevará a percepção de volatilidade do PLD, tornando os preços requeridos pelos geradores mais razoáveis aos olhos dos compradores; propiciará uma alocação mais justa do custo da segurança energética, que será pago por aqueles que não se precaveram para tal situação; e, exatamente pela necessidade de evitar a exposição a PLDs elevados, o consumidor aceitará adquirir energia em prazos mais longos.

A segunda não é a eliminação de um encargo, mas a sua “transformação”. O EER, hoje, corresponde a uma energia que não tem retorno econômico direto para o consumidor, ou seja, não é uma energia que o consumidor compra para seu uso. É apenas um custo adicional, puro e simples. Para mudar essa realidade, propõe-se que a garantia física destinada à energia de reserva seja alocada aos consumidores na forma de contratos, nos moldes hoje praticados para a energia do Proinfa. Com isso, a energia de reserva trará benefício econômico direto ao pagador, pois ao ser alocada como contrato ao consumidor, este não mais precisará adquirir este montante de outro fornecedor, reduzindo assim seu custo total de energia e melhorando sua disposição de aceitar os níveis de preços requeridos pelos geradores.

Enfim, não se discute o mérito ou a legitimidade dos encargos criados, mas é necessário discutir seus efeitos. A análise acima procura demonstrar que o quadro atual levará à ineficiência e à crise, que será de desenho institucional/regulatório, e não de natureza climática. Portanto, diferentemente da avaliação atual, o crescimento dos encargos não é um problema só dos consumidores, mas do setor elétrico inteiro. Por isso, a solução é tarefa de todos.

*Jean Carlo de Campos Albino é Superintendente de Assuntos Regulatórios e Gestão de Geração na Comerc Energia